關于典當行有關管理意見的函

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發布部門: 中國人民銀行辦公廳
發布文號: 銀辦函[1996]310號

國務院辦公廳秘書二局:
  你局以傳4254號文轉來的內貿部、全國供銷合作總社《關于建議國務院對典當業管理進行協調的報告》(內貿政體法聯字[1996]第29號,以下簡稱《報告》)以及“全國信托貿易行業協會典當委員會致李嵐清副總理的信”收悉,經研究,提出意見如下:
  一、典當行的性質是金融企業
  今年4月,我行經請示國務院同意印發了《典當行管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》第三條規定,“典當行是以實物占有權轉移形式為非國有中小企業提供臨時性質押貸款的特殊金融企業”。
  關于典當行的定性問題,在《辦法》起草過程中還有另外兩種不同的意見:一是1995年5月,國務院法制局在《關于〈典當行管理暫行辦法〉的報告》(國法[1995]59號)中,提出“鑒于有關部門對典當行的性質有不同看法,一時也難以論證清楚,我們建議對典當行的性質可以暫不作出界定”。二是內貿部認為,“典當行與金融業的借貸雖有兼容性,但更多的是商業服務活動,典當行不是特殊的金融企業,而是帶有融資性的特殊商業服務業”。
  關于第一種意見,我們認為:(一)不界定典當行的性質,《辦法》也就失去了規范的對象,也難以明確典當行的業務范圍。(二)不明確典當行是特殊的金融機構,《辦法》中關于典當行應持有中國人民銀行頒發的《金融機構營業許可證》的規定,也就失去了法律依據。因此,我們仍保留了關于典當行是特殊金融機構的規定。
  關于第二種意見,我們認為,典當行是金融企業,不同意“典當行是帶有融資性的特殊商業服務業”的提法。理由是:
  (一)典當關系的實質是以質押為條件的貨幣借貸,而貨幣借貸連同貨幣兌換和匯兌共同構成金融活動的核心。典當行出借給當戶一定數目的款項,同時取得在一定期限內對當物的占有權(不包括使用和收益權),以及在典期屆滿后對死當的處置權;當戶除在滿當前繼續擁有對當物的所有權外,還有回贖權,但贖當時必須繳納利息。因此,典當是以貸幣借貸為主要內容的金融活動。一筆典當業務從發生到終止,需要經過鑒別、入庫、保管和死當拍賣等多個環節,但不管多么復雜,其實質是質押放款,是資金融通行為,而不是商品買賣行為。
  (二)從歷史上看,從事收取質押物品進行放款活動的典當行,在我國的出現最晚不遲于東漢時期,至少已有1800年的歷史。在19世紀20年代前,典當行一直在傳統金融業中居于壟斷地位,堪稱我國金融業的鼻祖。以后,才逐漸遜位于更適應經濟發展需要的票號和銀行。
  (三)新中國成立后,在1950年國家對私人典當行進行社會主義改造時,根據典當行業的金融性質,國家將原有典當業歸并改造為“小額質押貸款處”,作為一個職能處室設在中國人民銀行,由中國人民銀行負責典當業的監管并制定和實施國家對典當業的各種政策和管理措施。
  (四)典當行在我國雖有悠久歷史,但經過“十年浩劫”,于80年代后期才重新恢復和發展起來,人們重新認識和接受它需要一個過程。在金融業中,典當行僅處于從屬地位,起著拾遺補缺的作用。因此,1993年國務院發布《關于金融體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)時,沒有具體明確對典當行的有關規定,是正常的和可以理解的。此外,《決定》發布后,在我國仍然可以產生其他新型金融機構。
  (五)1994年,國務院下發《國務院批準中國人民銀行關于加強金融機構監管工作意見的通知》(國發[1994]54號,以下簡稱《通知》),明確規定:“中國人民銀行作為典當行的主管部門,負責典當機構設立的審批和業務管理,要按照國家有關規定,對現有典當機構進行清理和規范,對超業務范圍辦理銀行業務的,要限期予以糾正”。此《通知》可以看作是對《決定》的一個補充。
  (六)從中國人民銀行各地分行和許多典當行向我們反映的意見,以及最近我們對天津市、河北省典當業的調查情況看,典當行歸口中國人民銀行管理是正確的。

  二、典當行資本金最低限額不應降低
  《辦法》規定,典當行實收貨幣股本金最低限額為人民幣500萬元。典當行是以自有資本金為限專門從事質押貸款業務的特殊金融機構,不能吸收存款和同業拆借,資金來源渠道單一,因此,為了使之能夠正常開展業務和防范金融風險,必須要求典當行實收資本金有較大數額。
  據我們的調查,大多數典當行認為,為了正常地和規范地開展業務,即使在一個縣級經濟區域內,500萬元最低資本金的要求也是必要的。河北省大多數縣級典當行的資本金在清理整頓前就超過了500萬元。
  內貿部、供銷合作總社《報告》提出,一些典當行認為“股本金標準規定過高,不僅使中小典當行無法存在,在資金使用上也會造成浪費”。對此,我們認為,原有的一些中小典當行之所以有這種認識,多數情況是:在一個特定的經濟區域內,由于前一段時期多頭審批和管理混亂,典當行設立失控,布局失衡,導致典當行過度競爭,分割市場需求,人為地阻礙了典當行擴大業務。要求典當行有最低資本金限制,會引導典當行之間適當兼并,達到有效規模,也有利于合理布局、集中管理和防范市場風險。
  內貿部、供銷合作總社《報告》中還要求,“典當行的股本金按照大城市300萬元、中等城市200萬元、小城市100萬元的標準掌握”。我們認為,典當行應該根據當地經濟發展狀況和整體金融服務水平而設立,僅僅根據城市大小確定典當行的大小是失之于偏頗的。如北京市是全國特大城市,但由于北京市各種金融機構門類多,服務面廣,社會對質押貸款的需求并不很大,因此,目前北京市僅有3家典當行,而且規模都不大。相反,海口市城市規模要小得多,卻有典當行89家,說明那里的經濟和金融狀況決定了社會對質押貸款的需要很大,這89家典當行中,有的典當行規模已經很大,如果進一步優化組合,在減少總數量的同時,還會產生規模更大、效益更好的典當行。
  典當行在快速發展過程中,暴露出許多違法違規問題。因此,嚴格典當行資本金要求,做到從嚴審批,總量控制,合理布局,穩步發展,是非常必要的。

  三、典當行的組織形式應比照有限責任公司
  《辦法》規定,典當行比照有限責任公司形式組建。這是建立現代企業制度的基本要求,應該堅持。我們同意“對現有企業進行公司制改造是一項復發的系統工程”這個看法,可以考慮適當延長個別典當行清理整頓的期限,但不能據此認為,按照有限責任公司形式組建和規范典當行“沒有必要”。
  另外,典當行作為金融企業,比一般企業牽涉面廣,社會性強,風險防范的要求也高,因此,《辦法》規定典當行至少有8個以上的股東,適當分散股權有利于防范風險和防止金融機構為個別股東壟斷。

  四、國有企業不適合成為典當行的服務對象
  《辦法》規定典當行為非國有中小企業和個人提供質押貸款,而把國有企業排除在外,主要基于兩點考慮:
  (一)不同金融機構的服務對象,要劃分層次,有所側重。國有企業的資金需求,主要靠銀行解決。改革開放以來,典當行得以恢復和發展,一個重要原因是非國有中小企業與國有企業相比,存在較大的資金缺口。典當行就是為了彌補銀行服務的不足、發揮拾遺補缺的作用應運而生的。允許典當行向國有企業發放貸款,會在某種程度上削弱對非國有企業的服務功能。
  (二)國有企業特別是國有中小企業還沒有建立起完善的現代企業制度,產權界定還不夠明晰,內部管理不盡完善。國有企業本身沒有通過典當關系處理國有資產的權利,另外,允許國有企業到典當行質押物品、取得貸款,也容易導致國有資產流失。因此,我行一直對這個問題持慎重態度,據我們向國有資產管理部門咨詢,他們也持同樣的態度。

  五、同意內貿政體法聯字[1996]第29號文對死當拍賣溢價收入的歸屬問題的意見
  該文認為,《辦法》規定死當物品“拍賣的收入在扣除質押貸款本息和典當及拍賣的費用后,剩余部分應當退換給當戶”,而沒有同時規定拍賣收入不足本息和費用時應如何處理,是不盡合理的。
  我們同意這一觀點,準備在適當的時候,根據《中華人民共和國擔保法》“質物折價或者拍賣、變賣后,其價款超過債權數額的部分歸出質人所有,不足部分由債務人清償”的原則,增補有關方面的規定。

  六、應正確認識《辦法》的作用和意義
  由于一段時期內,國家沒有明確典當行的主管機關,也沒有制定相應的管理辦法,審批程序和開辦條件不明確,因此典當機構批設比較混亂,審批機關五花八門。有的城市有上百家典當行,存在一哄而上只批不管的情況。有管理也不規范,致使典當行經營中存在資本金不足、收費過高、折當比例低、吸收存款、發放信用貸款、拆借資金、兼營拍賣寄售、擅自經營國家統收專營和限制流通物品等問題,急需規范,越早規范越好。《辦法》對于清理整頓典當行經營中存在的大量違法、違規現象,引導我國典當行健康發展,更好地服務于當地經濟建設和方便群眾生活,已經并將繼續起到良好的作用。從各地反映的情況看,絕大多數典當行也是擁護和支持人民銀行規范典當行為、加強行業管理的各項政策措施的。
  為了保證《辦法》的貫徹執行,促進典當業健康發展,預防和打擊違法犯罪活動,中國人民銀行已會同有關部門組成聯合督查組,即將赴各地檢查和指導典當行清理整頓工作。
  一些典當行要求暫緩執行《辦法》,客觀上會造成新的行業混亂局面。國內貿易部和中華全國供銷合作總社應當從全局考慮這一問題。據中國人民銀行上海市分行反映,8月23日,上海市商業委員會致函該分行,稱其上級部門(國內貿易部)沒有明確意見之前,上海市典當行歸屬問題“應暫不劃歸銀行或作無上級主管單位處理”,此做法實際上影響了對典當行清理整頓工作的正常進行。
  中國人民銀行將依據《中華人民共和國中國人民銀行法》所賦予職責依法監管金融機構及其業務,并根據國務院的授權,加強對典當行的監管,認真做好典當行的清理整頓。同時,我們請求國務院協調有關部門在對典當行管理方面的關系。
  對于在《辦法》執行過程中出現的問題,我行將在充分調研的基礎上認真加以解決。



關于建議本市典當行業暫不劃歸銀行的函
滬商委(96)第200號
中國人民銀行市分行:
  日前,接我委所屬華聯(集團)有限公司報告,你行按中國人民銀行擬訂的《典當行管理暫行辦法》(下稱《辦法》),要求包括華聯集團下屬單位上海典當行在內的8家典當行限期改制。由于我委事先沒有收到你行執行《辦法》的有關函件及會議通知,我委對執行該《辦法》不甚明了。現僅就華聯(集團)有限公司反映的情況,研究后提出兩點意見,望予采納。
一、上海典當行業歸口于上海市貿易信托總公司(現名上海華聯國際信托貿易有限公司)。該公司屬我委下屬華聯集團管理。現華聯(集團)有限公司已列入市現代企業制度試點,均已通過國資授權。因此,在市政府對典當行管理沒有新的職責分工,及我委的上級單位國內貿易部(據了解國內貿易部、中華全國供銷合作總社已于六月二十五日就此事聯合向國務院專題報告)沒有明確意見之前,典當行業歸屬問題上應暫不劃歸銀行或作無上級主管單位處理。
二、一旦我委的上級明確典當行劃歸銀行,則也由于典當行轉制比較復雜,特別是人員處理過急容易引發不安定因素,建議銀行在轉制時限上,有一定時期過渡為宜。
  專此函告

上海市商業委員會
一九九六年八月二十三日

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